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风景名胜区发展潜在矛盾何解

日期:2015年4月29日 16:39

    在经济新常态下,旅游业作为现代服务业的重要组成部分,以其资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的特征,日益受到各级政府的高度重视。风景名胜区作为旅游业发展的核心资源和载体,其品牌影响力和经济带动能力持续上升,在促消费、稳增长和调结构方面发挥了不可替代的作用。随着旅游经济的火暴,景区发展中一些潜在矛盾会逐步显现,这些矛盾一旦暴发,就会造成发展停滞或衰退,对经济拉动和对生态的保护效果也会大打折扣。 

 

    风景名胜区规划编制与执行的矛盾 

 

    国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区的保护和建设管理提出了“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的总方针。经多年宣传贯彻落实,这一方针已经深入人心。但是,在各地的风景名胜区规划中,仍然存在着“轻规划、重开发”或“重规划、轻执行”等现象,具体表现在几方面:一是不注重法定规划的编制。一些风景名胜区至今没有总体规划,或编制了总体规划却一直没有履行报批程序。有的编制了总体规划却没有科学的编制控制性详细规划和建设性详细规划,使景区开发建设管理保护无章可循。二是部分风景名胜区编制随意性较强,认为编制了风景名胜区的总体规划就束缚了手脚以及以旅游产业规划代替风景名胜区规划的现象。结果,有的旅游产业规划还没有实施,领导又提出新想法并投资编制新规划。三是规划与规划之间协调不够。很多景区拥有国家级风景名胜区、国家地质公园、国家自然保护区等牌子,区域范围高度重合,都按要求编制了相应规划。但不同规划有不同要求和侧重点,彼此缺乏统一协调,“打架”现象突出。四是规划调整不及时。编制规划没有根据发展需要进行调整,使之滞后于景区发展,造成景区规划在执行上无所适从。五是有些地方和景区领导对规划敬畏不够,长官意志高于规划效力。六是景区规划编制粗制滥造,影响执行。有些规划编制单位由知名专家牵头揽业务,却只追求经济效益,所做规划毫无特色,浪费大量精力、财力却无法落地。

 

    对策:针对上述情况,当进一步梳理规划,做好顶层设计,尽可能“几规合一”,做到统一规划、统一布局、合理分工、突出特色。 

 

    景区管理机构与地方政府的矛盾 

 

    这是一种隐性矛盾。风景名胜资源作为不可再生的公共资源,属国家和全民所有,由地方政府成立的风景名胜区管理机构进行管理。大量的风景名胜区在开发建设初期,巨大资金投入需地方政府财政支出,发展到一定阶段后则依靠门票收入滚动发展。 

 

    政府主导是很多风景名胜区快速发展的前提,没有地方政府在开发初期的强力推动,很多知名景区根本不可能有今天。但是,随着景区品牌日益叫响和综合实力的提升以及景区管理机构规格相对提高,这种状况正逐渐发生变化。一些景区“党政主导”逐渐演变为“景区主导,政府配合”甚至“景区发展景区定,政府只能保环境”。这种状态在景区管理人员与地方政府首长沟通无碍的情况下尚可维持,但如若没有明确的分工和定位,双方关系就会淡化并产生多方面矛盾。当地政府会着力管控景区,要求其承担更多的社会责任,且这种要求会逐年增大;景区管理机构初期会有求必应,但时间长了会以经营、资金等为由进行推脱。政府方面就会出现不同的声音,对景区的支持扶持力度也会相应减弱甚至不再支持其发展。双方猜疑和抱怨逐步加大,演变成难以调和的矛盾。没有了地方政府的强力支撑,景区靠目前的体制要持续发展步履维艰,困难重重,当然,目前看这种矛盾出现的几率不大。

 

    对策:景区所在的地方政府应未雨绸缪,理顺景区管理体制,建立定期的沟通机制,明确职能分工定位,为景区可持续发展营造良好环境。 

 

    景区管理机构与各主管部门的矛盾 

 

    目前国家正在探索国家公园制度,目的是解决全国保护地管理体制政出多门、多龙治水的问题。根据现行的管理体制,范围高度重叠的各类保护地分别归住建、林业、环保、国土、水利、文化、宗教、旅游等12个政府部门管理,按其科学价值、美学价值和地域范围划分为相应的国家级、省级、县级,成立有风景名胜区、国家森林公园、地质公园、自然保护区管理局或管委会,统一行使管理权。在地方和部门利益驱动下,同一景区内往往多个部门插手管理。国内某著名景区就长期存在“管山不管林,管寺不管人,出门要借路,办事要求人”的问题。随着景区发展,多头管理造成的矛盾越来越突出。比如,景区管理机构和水利设施维护之间的矛盾:景区要保护生态、维护水体景观,而水利部门要卖水,要对大坝等设施进行放水维护等。景区管理机构和国土部门在地质遗迹保护、山体垮塌维护之间的矛盾:景区开发要建设,国土部门要保护地质,山体垮塌要投资修复,而资金却不知由谁来出。景区管理机构和交通部门关于景区内道路管理和车辆运输之间的矛盾:大量景区内社会道路和景区道路重叠,管理维护权利在谁?景区内的区间车辆是否需要办理社会营运证照?景区管理机构和文物部门在开发与保护之间的矛盾:文化景点怎么保护性开放,收益怎么分配?在景区开发初期,各单位因为利益不大,矛盾不会暴露。随着景区发展,各单位在景区的利益会逐渐放大,矛盾因而日益显现。在现行的法律法规下,各部门管理都有尚方宝剑,“再小的婆婆也是婆婆”,景区发展势必受到影响。

 

    对策:景区所在的地方政府应该在保证各方利益的基础上,积极协调,尽可能整合资源,形成景区发展的合力。 

 

景区发展与乡村发展的矛盾 

 

    很多景区管理者都有同样的感受:景区开发初期,区内群众质朴厚道并积极支持,要人出人,要钱出钱。而现在,所有事都必须“用钱说话”,甚至钱都不起作用。其实,这是一种正常现象,也是当前景区的普遍现象。景区发展初期,居民短缺的经济要素使得其愿意牺牲自己的生活方式,承担旅游开发带来的影响,来换取收入的增加和生活水平的提高。而当发展到一定时期,最短缺的不是经济要素而是环境和个性化需求,他们对景区的发展持消极态度和矛盾就会渐渐出现。 

 

    对居民个体是这样,对乡村基层组织也不例外。随着景区发展,本该由基层乡村组织负责的群众民生和发展问题会越来越多地由景区承担。在初期,景区大多会逐一满足。时间长了,乡村会产生依赖心理,需求和胃口也越来越大,一旦需求没有得到满足,就会产生敌对情绪。加上很多景区采用“景区规划景区,乡村规划乡村”的各自为政模式,在景区开发和乡村发展方面很容易产生矛盾冲突。这种矛盾冲突会严重影响景区形象,进而影响正常经营运作和可持续发展。 

 

    对策:应将乡村发展规划纳入景区统一规划,在开发建设过程中充分考虑当地居民利益,积极研究确立合理的收入分配机制和居民参与景区管理的参与机制,多管齐下,把景区内的乡村和居民变成吸引游客的吸引物和活景观。 

 

    景区规范管理与经营户的矛盾 

 

    景区硬件设施大部分是可以模仿的,但服务管理却很难在一朝一夕中形成并达到一定水准。因此,景区的规范管理是激烈竞争中取胜的法宝,特别是同类型、同档次的景区产品。景区的规范管理涵盖了区内吃、住、行、游、购、娱“六大要素”,除了少量景区对区内配套的服务产业统一管理经营外,大部分景区的服务产业由当地居民和社会人员经营,成分复杂、规范管理难度很大。所有景区管理者都希望区内经营秩序规范良好,为景区品牌加分。而所有区内经营户,最终目的就是利用现有客源换取最大的利益。由于很多景区在规划景区产业要素时,没有根据客源和游客量,核定必要的产业规模和数量,造成景区内服务要素布局混乱、规模失控,进而演变成低质低价的恶性竞争。一些经营户想法设法地违规经营并以此换取利益,一旦生意下滑,就会迁怒于景区,做出非理性行为。而景区对经营户又缺乏必要的管理手段,没有办法主动解决,结果造成游客对景区的质量不满,影响到景区口碑和形象。

 

    对策:对景区内餐饮、住宿和核心区等要素,尽可能统一管理、减少数量、减少竞争,提高规模和质量。 

 

    景区旺季配置和淡季闲置的矛盾 

 

    风景名胜区特别是自然景区当中的淡旺季是景区管理者必须面对的现实。在现行休假制度下,淡旺季的局面还会延续多年。很多景区在规划开发中,忽视了淡旺季的因素影响,以旅游高峰期的数量和数据来作为景区开放建设的依据,造成很大浪费。比如在开发中,不是采取旺季高峰分流和限流措施,而是根据旺季高峰的最大接待量不断开发新景点,扩大景区容量。每开发一个新的景点,就得配备相应的管理人员和设施,不仅没有解决景区的容量问题和淡旺季不均的问题,反而热的景点更加拥堵,新的景点依然门可罗雀,形成不必要的浪费。在景区配套设施的建设中,常常根据最大接待量建设停车场和运输车辆,造成所开发的设施和购买的设备一年中多数时间闲置。景区内餐饮、住宿等也是如此:宾馆床位和餐厅数量全都按最大接待量去建设,造成住宿床位旺季不够用、淡季严重过剩,不仅造成巨大浪费,而且影响了群众收益,成为旅游经营者恶性竞争的原因之一。

 

    对策:景区要根据自身的资源和容量,科学地规划要素配置。对已经建成的服务设施,要创新理念、大胆创意,积极盘活存量,使闲置的“死资产”变成“活资本”。 

 

    景区服务优先和效益优先的矛盾 

 

    这是服务理念的问题。以景区区间交通为例:如果以服务优先的话,规定每十分钟发一趟车,到时间后哪怕车上只有一名游客,虽然赔钱也要准时发车;如果效益优先的话则恰恰相反,乘客不到一定数量坚决不发车,哪怕多等一些时间。两个优先的效果不一样——服务优先毋庸置疑会得到游客的口碑和赞誉,成为景区核心竞争力;效益优先也不是错,景区作为经营实体要考虑经营成本。当景区发展到一定阶段后,类似问题必然会出现,其管理者必须做选择。是“以客为尊”赢得景区的可持续发展,还是突出效益赢得景区眼前利益的最大化? 

 

    对策:旅游景区的竞争归根结底是服务的竞争和品牌的竞争,应该把服务当成核心竞争力来打造。 

 

    景区人才不足和从业人员过剩的矛盾 

 

    景区发展最大的资源是人才。总体而言,多数景区都存在人员老化、人力资源缺乏等问题。人才培养和引进无法满足景区发展,难以迎合景区的发展需要。景区高素质的管理人才严重缺乏,特别是远离城市、交通不便的自然景区更难吸引人才、留住人才。与此对应的是,景区一线服务人员和从业人员普遍存在素质不高、学历不高、流动性强等问题。大多数从业人员缺乏旅游服务的专业训练,无论在专业水平还是整体素质都有很大差距,从而导致很多景区总体服务质量不高,影响景区做大做强。 

 

    对策:景区应建立科学的用人机制,唯才是举,打破学历、资历界限,积极选拔高素质的新人到重要岗位;建立完善的培训机制,提高一线员工的素质。 

 

    景区开发与生态保护的矛盾 

 

    开发是为了更好地保护,这是很多景区发展已经证明的真理。在科学规划的基础上,对风景名胜资源进行合理适度的开发,可以有效改善生态、美化环境,也为资源进一步保护创造了经济条件。另一方面,景区发展以及游客大幅增加也会带来环境污染,产生一些不文明的活动及行为,对旅游资源造成破坏。由此,开发和保护既相互联系又相互矛盾,在景区发展中定会引起争论。从可持续发展的角度看,资源保护归根到底是为了更好的发展。只有发挥资源的功能和效益,才具有现实的经济意义和社会意义。 

 

    对策:保护是开发的前提,重要的是要科学规划、统一管理。做到以上两点,就会实现景区资源的永续利用。

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